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发布时间:2019-01-23     浏览量:385

  自2018年8月22日,国务院办公厅发布《关于规范校外培训机构发展的若干意见》以来,各地对校外培训机构的专项整治活动声势浩大,规范整治措施日益严厉,有的地方甚至将规范校外培训机构写入了省政府工作报告。可见,校外培训机构的规范发展,已经进入到了国家的施政方针层面。面对当前形势的重大变化,教育培训行业如何正确理解国家的大政方针,厘清几个重大的政策法律问题,顺势而为,对今后的生存发展就显得特别重要。本文选择了当前校外培训机构比较关心的重点政策法律问题,结合现行教育政策法规进行分析,以供从业者参考。

  一、今后是不是所有的校外培训机构都需要办理办学许可证

  这个其实就是是否所有的校外培训击机构是否都需要纳入教育行政部门的监督管理的问题。

当前校外培训的机构的主管部门为教育行政部门,主要是区县一级的教育行政部门。新的《民办教育促进法》修改之前,“教育培训机构的管理体制呈现一种‘九龙治水’的格局,主管部门多头,不仅包括教育、民政、工商、农业、卫生、交通、财政、建设等政府部门,还有行业协会和企业”。“监管机关往往存在人员力量不足或者执法水平、能力不足的现象,而且多头管理的情况,监管部门很难明确自身的权力界限。”按照《中华人民共和国行政许可法》中“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,审批机关对民办教育培训机构具有监督管理的权力,但在实践中,这些培训机构一旦出现违法违规行为,媒体、社会均要求教育行政部门拿出处理意见。

  新的《民办教育促进法》颁布以后,实施学历教育、学前教育、自学考试及其他文化教育的民办学校,由教育行政部门审批。民办教育培训机构属于“其他文化教育的民办学校”,按照新法,监管主体为教育行政部门,但新法对“其他文化教育”究竟包括哪些类型的培训机构并没有说明,科技创新、研学营地、外语培训、早教等均以未成年人为主要培训对象,但业务范围涵盖了文化、科技、体育等部门的管辖范围,这些是否都要纳入教育行政部门的监管存在着较大的争议。由此,各地对新法的理解和贯彻也存在较大差异,部分省市只将与升学考试相关的学科教育类辅导纳入监管范围,还有一部分省份将“其他文化教育”的范围界定较为宽泛,除了学科辅导以外,还将中小学生的兴趣培训,如体育、美术、舞蹈等纳入监管范围。

  2018年公布的《民办教育促进法实施条例(征求意见稿)》第十五条规定:设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年,实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校(以下称民办教育培训机构),应当依据民办教育促进法第十二条的规定,由县级以上人民政府教育行政部门审批。由此可见,教育行政部门对文化教育类培训机构行政审批,只包括与学校文化教育课程相关的以及与升学考试相关的培训机构,这类培训机构要先取得教育行政部门颁发的办学许可证后到工商部门登记,其他的如艺术、体育、科技等与兴趣培养相关的并不在教育行政部门行政许可范围之内,可直接在工商部门登记。对教育行政部门监管范围的划分符合国家“证照分离”的改革理念。

  监管范围的划分一方面可以加大对超前教学、强化教学等的规范和打击,另一方面鼓励了兴趣培养类培训机构的发展,也划清了教育行政部门和其他部门的责任。这个立法方向无疑是正确的。但是,国务院办公厅《关于规范校外培训机构发展的意见》明确要求,以上类型的培训均应办理办学许可,即纳入教育部门的监管范围。立法和政策出现了明显的矛盾,让地方教育行政部门也无所适从。鉴于立法还未正式生效,政策已经要求执行,故一些城市目前基本上是监管全覆盖,甚至连研学营地也纳入教育部门管理,但是早教机构、小规模的艺术培训、一对一的文化培训,因为没有法律和上级文件依据,目前还处于监管空白阶段。不过,国务院的文件出台的主要目的是规范文化类培训,故教育行政部门的监管重点将放在文化类教育培训机构上。

  所以,鼓励属于教育行政部门监管的民办教育培训机构,即文化类培训机构尽快办理办学许可证,其他类型的培训机构可以继续观望一段时间,待立法正式出台后再做打算。

  二、各地对校外培训机构的治理是否存在选择性执法

  新的《民办教育促进法》第八条规定:县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。第十二条规定:实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校,由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。由此可见,地方教育行政部门对培训机构具有较大的行政管理和执法权限。由于各地对教育培训机构监管范围等理解不同,执法空间和力度也不相同,出现了一定的政策寻租空间,影响教育培训治理机制的改革,同时由于监管力量的薄弱,培训机构数量的庞大导致监管忙不暇接,有举报才有执法的现象还一定程度存在。

  三、校外培训机构在营利性和非营利性之间如何选择

  这其实就是校外培训机构在市场属性和教育属性之间如何平衡的问题。学术界称培训教育或课外辅导为“影子教育”,认为“影子教育是市场主导下具有经济行为性质的课外辅导”,“以提高在校学生的学术性课程和学习成绩为主要目的,在正规教育体系之外所实施的有偿性的补充性教育”。因此,民办教育培训机构具有较强的市场属性,受市场供求关系影响,依法照章纳税,办学结余可以在股东之间分配。所以,有人认为,校外培训机构当然应该是营利性的,其实这种看法是片面的。

新法将民办教育培训机构纳入监管范围,实行营利性与非营利性分类管理并要求办理办学许可证,部分举办者认为这种管理模式违背了国家“放管服”的改革精神,是国家利用行政手段对市场的干扰。这种观点仅看到了培训教育的市场属性,忽略了其教育属性,从分类管理政策的文本导向上可以明显地看出,国家相对来讲更提倡非营利性民办学校的发展。因此,将培训机构纳入分类管理范围,为真正有教育情怀的民办教育培训机构举办者享受国家的税收优惠、扶持政策等开辟通道;现实中不排除部分选择非营利性的民办教育培训机构,实则为了享受相关税收优惠,加大对培训机构的收费、财务、审计等的监管成为杜绝不合理关联交易、抽逃资金的有效办法。如果培训机构选择营利性,则完全按照《公司法》运行,但学生安全、收费退费、招生宣传、师资条件、培训内容等要受到教育行政部门的监管。将培训机构定位于单纯的商业机构或教育机构,这种传统的单向度思维模式遮蔽了民办教育培训机构的本质属性,进而造成对新法的歪曲和误读。

  教育事业的公益性与营利性并不是天然矛盾的。非营利性也不代表完全无利可图。非营利性学校管理者较高的薪酬水平、合法的关联交易是完全可以让投资者获取回报的。因此,选择营利性还是非营利性学校,不是一个简单的运营模式的问题,而是要在综合考虑多种因素、分析对比平衡后才能做出对投资者最为有利的选择。

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